Topembedsmand mærkede et skift i embedsværket

by 26694 · 7. juni 2024

Peter Loft mærkede en forandring i embedsværket fra, da han startede som fuldmægtig, til han stoppede som departementschef. Tidspresset var blevet større og fokusset på fagligheden mindre.

Oskar Vendelbo Zwergius

Meget har ændret sig siden Peter Loft startede som nyuddannet jurist i skatteministeriet. Han har oplevet en udvikling, hvor politisk tænkning spiller en større og større rolle i det danske embedsværk.

”Der er for mig ingen tvivl om, at vægtskålen er tippet. Hvis du går helt tilbage til 1980, da jeg blev ansat, så var embedsmændene nørder, som sagde, at vi laver fagligt, lydefrit arbejde, god jura og god økonomi, og om ministeren så kunne bruge det til noget, det gik de ikke op i,” siger Peter Loft.

“Sådan noget med at tale med pressen og den slags, det lå virkelig fjernt. Det har så ændret sig i den periode, hvor jeg sad,” fortsætter han.

Siden han startede, har han taget den slagne klassiske vej til tops i ministeriet som både kontorchef, afdelingschef, ministersekretær og departementschef.

Han er en af de længst siddende departementschefer i Danmark, derfor har han om nogen oplevet de sidste mange års udvikling i embedsværket på egen krop.

Embedsmandens rolle

For at forstå, hvordan den embedsmandens rolle i det politiske system og de politiske beslutningsprocesser har udviklet sig, skal man forstå den klassiske embedsmands rolle. Embedsværket har en lang historik i Danmark og allerede en central rolle under enevælden, før vi overhovedet havde et demokrati i Danmark.

Nu er rollen tæt forbundet med demokratiet og det politiske styre, men hvad er embedsværkets funktion faktisk i et moderne demokrati?

I Danmark er embedsmændene ikke politiske ansatte i den forstand, at de bliver på posten ved regeringsskifte, og de er uafhængige af, hvilken partifarve, som sidder i regeringen har. Systemet i Danmark er derfor grundlæggende forskelligt fra sammenlignelige lande som Norge og Sverige, hvor der er politiske embedsmænd til at støtte politikerne i politikudvikling og politisk taktik og strategi – ved siden af det permanente system.

Udover dette er der heller ikke et andet-kammer i Danmark til at holde regeringen i skak og sikre “checks and balances”. Danmark har dog domstolene, Rigsrevisionen, medierne og mere. Men det betyder, at regeringen har relativt frie tøjler, så længe der er et folketingsflertal bag den. Derfor er embedsmændenes rolle i Danmark særlig vigtig, da de skal stå værn med det faglige, sikre legaliteten og medvirke til, at magten ikke bliver misbrugt. Så vi borgere trygt kan lægge hovedet på puden hver nat, og vide os sikre på, at beslutninger bliver truffet ud fra et oplyst grundlag.

Karsten Dybvad har haft nogle af de mest prestigefyldte job i det danske embedsværk, hvor han bl.a. har været departementschef i både Finansministeriet og Statsministeriet. Derudover har han været formand for et udvalg, der har kigget på den moderne embedsmands samarbejde med den politiske ledelse, det såkaldte Dybvad-udvalg.

For ham handler rollen om en balancegang mellem politik og faglighed.

“Som embedsmand skal man i allerhøjeste grad arbejde for at realisere regeringens politik. Men der er en balance til det faglige, og det er her, at nogen i hvert fald oplever, at det faglige må vige til fordel for det, ministrene i den politiske ledelse ønsker,” siger Karsten Dybvad.

Topembedsmandens rolle kan være særligt udsat i denne linedans.

“Vi har integreret den faglige rådgivning med den politisk-taktiske rådgivning. Og det er her selvfølgelig en evig balancegang, om det faglige element kan få tilstrækkelig vægt i forhold til det politiske. Integreret rådgivning er en styrke ved vores model, men det kan være en svaghed, hvis det politiske får overtaget, og fagligheden må vige til fordel for politiske hensyn,” udtaler han.

Selv om det er en evig balancegang, er det vigtigt for embedsværket, at ministeren har et ordentligt fagligt grundlag at træffe politiske beslutninger ud fra.

“Der kan jo sagtens være flere mulige løsninger, hvor regeringen ønsker en bestemt løsning af politiske grunde. Men det er afgørende, at man arbejder det godt igennem, og alternativerne står klar for regeringen. Så man ikke starter med at sige, at det skal være en bestemt løsning, uden at de øvrige alternativer er ordentligt belyst,” siger Karsten Dybvad.

En vigtig del af embedsmandens rolle er netop at kunne sige fra, hvis ministeren er på vej til at gøre noget ulovligt, fortæller professor i statskundskab på Aarhus Universitet Jørgen Grønnegård Christensen.

“I rådgivningen skal embedsmændene tage hensyn til de retsregler, der gælder på det pågældende område. Og det vil sige, at de skal sige til, hvis ministeren eller regeringen er på vej ud i noget, som er i strid med lovgivningen,” siger han.

“Hvis der er tale om klare ulovligheder, så skal de sige fra og sige, at det her kan du altså ikke gøre,” understreger Jørgen Grønnegård Christensen.

Han fortæller videre, at sandhedspligten, der gælder for ministre i Ministeransvarlighedsloven, samtidig er gældende for embedsmænd.

Et pludseligt skifte

I Peter Lofts tid i Skatteministeriet var der ét særligt tidspunkt, hvor han mærkede et begyndende skred i embedsmandsrollen.

Efter det danske folketingsvalg i 1987, hvor formanden for Det Konservative Folkeparti Poul Schlüter genvandt statsministerposten, blev den dengang unge Venstre-politiker Anders Fogh Rasmussen udnævnt til landets skatteminister og dermed Peter Lofts øverste chef.

Det var en udnævnelse, som ifølge Peter Loft betød et stort paradigmeskifte internt i ministeriet.

“Jeg oplevede nok udviklingen mere brat end så mange andre. Da Anders Fogh Rasmussen blev skatteminister, var jeg ministersekretær for ham. Og han havde en helt anden tilgang. Skatteministeriet var indtil da et lovsnedkeri. Der er ikke noget ministerium, der producerer så meget lovgivning, og formentlig heller ikke så kompliceret lovgivning, som skatteministeriet,” siger Peter Loft.

Rollen som “lovsnedkere” var ifølge Peter Loft “raffineret til fuldkommenhed”, men det politiske arbejde kunne måske godt trænge til fornyelse.

“Lovgivningen blev mere og mere obskur. Og skatteministeren blev regnet for sådan en Georg Gearløs, man kunne gå ind til, når man skulle have løst andre folks problemer,” siger Peter Loft.

Men da Anders Fogh Rasmussen blev skatteminister, blev det politiske pludselig fra den ene dag til den anden en vital del af embedsmændenes arbejde i ministeriet.

“Så kom Anders Fogh Rasmussen, som sagde, jeg gider ikke sidde her bare for at gøre, som andre siger. Jeg har en ideologisk holdning til skatter, og jeg forventer, at mit ministerium kan levere. De skal lave taler med en vis svulstighed og gennemslagskraft, og ikke de der kedelige taler som tidligere,” siger Peter Loft.

En del af de nye opgaver landede hos den unge Peter Loft, der i høj grad synes, det var spændende med den nye type opgaver.

“Jeg var jo ikke ret gammel. Jeg var 27 eller sådan noget på det tidspunkt, og jeg synes jo, det var enormt sjovt,” siger han.

Det var dog ikke alle i ministeriet, der havde det på samme måde, fortæller Peter Loft. For mange af de andre embedsmænd var det en svær omvæltning med det større politiske arbejde.

“Mange var skeptiske i modsætning til mig, der synes, det var sjovere at lave svulstige talere, end sådan nogle kedelige, men fagligt stringente redegørelser for, hvad lovprogrammet gik ud på,” siger Peter Loft.

Derfor var omvæltningen også noget, mange i ministeriet skulle vænne sig til over tid.

“Det er klart, sådan et ministerium vender jo ikke på en tallerken. Det tager noget tid. Og som ministersekretær var jeg måske den, der først måtte vende, fordi det var mig, der skulle skrive talerne, og det var mig, der gik rundt og sagde, når ministeren var utilfreds med, at han havde fået et eller andet, som han synes var forbitret,” siger Peter Loft.

Fart på embedsværket

Udviklingen i embedsværket er også noget, Karsten Dybvad har lagt mærke til. Han peger bl.a. på tempoet, i hvor hurtigt embedsværket skal levere, er blevet markant højere, hvilket i sig selv kan fremtvinge flere fejl fra embedsværket.

Det høje tempo kommer bl.a. i kraft af, at politikerne er på de sociale medier, som er aktive 24 timer i døgnet. Det betyder, at der i højere grad er en forventning fra ministeren om hurtige løsninger og dermed et pres på embedsværket for hurtige svar.

“Der er mange ministre, der ønsker at deltage på de sociale medier og levere et hurtigt svar på spørgsmål, der måtte opstå, eller synspunkter, som går imod en. Det kan bidrage til at skabe en større overfladiskhed i debatterne, og at man kan komme til politisk at melde lidt for hurtigt ud og dermed påvirke beslutningsprocesserne,” siger Karsten Dybvad.

Tendensen betyder ifølge Karsten Dybvad, at det i højere grad handler om at få tingene gjort hurtigt frem for omhyggeligt.

“Måske også, at mange politikere oplever, at de bliver belønnet for at fremstå handlekraftige. Men handlekraften skulle jo gerne være godt funderet. Ellers kan det jo hurtigt gå fra den ene dårlige beslutning til den næste,” siger han.

Ifølge Peter Loft er det dog ikke altid nemt at få tid til alting, når man står i situationen.

“Det politiske fylder altid. Man har kun 24 timer i døgnet, og når ministeren står og råber og skriger og siger, nu skal jeg altså have et svar til TV2 News, der har presset på for et eller andet, så går det ud over den tid, hvor du skulle have siddet og læst igennem, om det nu var fagligt strengt korrekt, hvad vi havde skrevet i et lovforslag eller i et svar til Folketinget,” siger Peter Loft.

Da Peter Loft startede som embedsmand var der ikke det samme pres fra mediernes side. Der var der én tv-station og aviserne med en fast deadline om aftenen. Nu er dækningen hele døgnet rundt, og det øger presset på embedsværket.

“Det går meget hurtigere i dag. Du har deadlines 100 gange om dagen. Du agerer lynhurtigt. Ministrene går meget op i, hvordan de tager sig ud på de sociale medier osv. Deres image bliver dyrket, og det bliver embedsmænd i et eller andet omfang involveret i,” siger Peter Loft.

Og det var et stort skifte fra hans tidlige tid i ministeriet.

“Altså, dengang, da jeg blev ministersekretær, så fyldte pressehåndtering måske en femtedel af mit arbejde. Det var altså en femtedel mand, der var allokeret til det. I dag er der jo flere spindoktorer, pressechefer, informationschefer og alt muligt,” siger Peter Loft.

Men noget tyder på, at det kan blive en svær tendens at bryde. For de sociale medier er i høj grad en mulighed for politikerne, der kan benytte dem i den politiske proces og nå befolkningen med budskaber direkte uden at skulle gennem de traditionelle publicistiske medier.

For embedsværket er det dog ifølge Karsten Dybvad vitalt med en vis tid til og mulighed for at overveje de forskellige beslutninger for at sikre sig, at det er velovervejede beslutninger, der bliver taget.

“Når ting er gennemarbejdet, og man har taget højde for mange forskellige situationer, så vil man typisk komme med en bedre løsning. Man skal huske at give sig selv den tid, der skal til for at producere solide løsninger. Jeg mener ikke, at man skal være langsom, men finde den rette balance for, at tingene er gennemarbejdet,” siger Karsten Dybvad.

Han medgiver, at der i nogle tilfælde er tale om krisesituationer, hvor det er nødvendigt med hurtige beslutninger, men i de fleste situationer giver det bedre mening men en gennemarbejdet løsning.

“Der er meget stor forskel på at forberede en ny lovgivning, hvor man har tid til det og krisesituation, hvor hurtige beslutninger skal træffes. Så man skal passe på, at man ikke opfatter det, som om det altid er en krisetilstand, hvor alting skal gå hurtigt,” siger Karsten Dybvad.

Hos Djøf har medlemmerne også oplevet krav om øget hastighed i beslutningsprocesserne. Formanden for Djøf, Sara Vergo, mener også, at den øget koordinering mellem bl.a. ministerierne fører til et større pres.

”Et aspekt af hastighed er også, at behovet for tværgående koordination mellem fag- og ressortområder stiger, og det er også med til at sætte tempoet op, fordi flere aktører skal nå til enighed – ofte med samme mængde tid som tidligere, hvor færre sager gik på tværs,” siger Sara Vergo.

Det er ikke kun de to tidligere embedsmænd, der har set en udvikling ske i tempoet hos embedsværket.

“Presset er meget større i dag. Der er mange flere sager, og der er mange flere afgørelser, som skal træffes. Og på grund af udviklingen i medieverdenen, så er mediepresset på ministerierne og regeringen væsentligt større, end det var tidligere,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Løsningen er dog ikke nødvendigvis ligetil, mener Jørgen Grønnegård Christensen.

“Spørgsmålet er så, hvordan man gør det, fordi der var én måde, man kunne gøre det på. Det var ved at genoplive gammel praksis med f.eks. lov for udvalg, det er man gået lidt væk fra,” siger han.

Forskellen mellem stat og kommune

For at forstå samspillet mellem embedsværk og politikere, er det vigtigt at kende forskellen mellem stat og kommune. For embedsværket spiller en stor rolle begge steder, men dynamikkerne mellem den politiske ledelse og embedsmanden er forskellig.

I kommunerne skal topembedsmanden, der har titlen kommunaldirektør, nemlig ikke blot stå til rådighed og ansvar for borgmesteren, som de statslige embedsmænd gør til ministeren. De skal nemlig rådgive og betjene hele kommunalbestyrelsen, mens borgmesteren er deres egentlige chef, som kan ansætte og fyre dem.

Det kan ifølge Jørgen Grønnegård Christensen være med til at gøre embedsmandens rolle mere indviklet ude i kommunerne end i centraladministrationen forstået sådan, at embedsmanden i kommunerne skal tage hensyn til flere forskellige aktører og lave politisk rådgivning for både kommunalbestyrelsen med repræsentanter fra flere forskellige partier og borgmesteren, der samtidig er kommunaldirektørens chef.

Han mener dog ikke, at det forhold nødvendigvis er problematisk.

“Det gør det bare lidt sværere, at de ledende embedsmænd i de kommunale forvaltninger skal tænke sig meget mere om, end embedsmændene i centraladministrationen,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Niels Opstrup er lektor ved Institut for Statskundskab på SDU og har bl.a. forsket i det kommunale embedsværk. Ifølge ham er der stor forskel på, hvor stærke partierne er i de forskellige kommuner, hvilket samtidig betyder, at der er store forskelle i de politiske krav, der bliver stillet til de kommunale embedsmænd.

“I nogle kommuner har man det sådan, at der er et parti, der har et absolut flertal. Så de har over halvdelen af posterne i kommunalbestyrelsen. Og der er også kommuner, hvor det er det samme parti, der igen og igen får borgmester-magten. Og i de tilfælde, hvor man har enten et stærkt politisk mandat eller meget stabil magt over lang tid, kunne man godt forvente, at nogle af de her politiserings-tendenser ville være større end i kommuner, hvor magten skifter mere,” siger Niels Opstrup.

Det er dog ifølge ham ikke nødvendigvis problematisk, at kommunaldirektøren får et ansvar med politisk rådgivning for borgmesteren, men det stiller selvfølgelig nogle krav til kommunaldirektørens rolle.

“I en kommune er det jo sådan, at borgmesteren, særligt hvis han eller hun ikke har absolut flertal, er jo ikke flertallet i kommunalbestyrelsen. Så derfor kan man ikke bare som kommunaldirektør antage, at den politiske retning, borgmesteren vil have, skal have en politisk opbakning til det i kommunalbestyrelsen,” siger Niels Opstrup.

Jørgen Grønnegård Christensen mener, at dette vanskelige politiske spil kan skabe mere usikkerhed omkring rollen som embedsmand.

“At embedsmændene både skal betjene borgmesteren og betjene hele kommunalbestyrelsen, det gør jo så, at de skal tænke sig rigtig meget om, når de rådgiver politikerne. De kan ikke bare læne sig op af borgmesteren, og de kan heller ikke læne sig op af enkelte politikere i kommunalbestyrelsen, fordi de skal betjene en kommunalbestyrelse, som er sammensat af flere forskellige partigrupper,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Vigtigt med faglighed

Én ting er embedsmandens ansvar, men en anden er, hvordan topembedsmandens hverdag rent faktisk ser ud.

For tempoet er som sagt opskruet, og der er ofte behov for at følge sin mavefornemmelse og tage vigtige beslutninger, selv om ministeren stiller krav. Som departementschef f.eks. er det vigtigt at turde stå ved sine beslutninger, også selvom ministeren gerne vil have løst et problem hurtigt.

Derfor er det ifølge Peter Loft vigtigt at have fagligheden i orden som topembedsmand.

“Hvis jeg kommer som relativt fagligt tung, så kan jeg kan sige, at mit råd er, det her kan vi simpelthen ikke, det er ulovligt eller fagligt virkelig forkert. De fleste ministre, jeg kender, vil sige, det er jo ærgerligt, men det kan ikke være anderledes,” siger Peter Loft.

Den faglige robusthed kan ifølge ham skabe mere sikkerhed omkring de beslutninger, der bliver taget i ministerierne.

“Jeg havde den kæmpe store fordel, at jeg var vokset op i skatteverdenen. Jeg var fagligt nogenlunde lige så godt rustet som den fuldmægtige, der kom ind ad døren. Så jeg kunne foretage min egen afvejning af, at jeg simpelthen ikke er enig i den vurdering, du anlægger, eller sige det var fandme godt, du sagde det, det har du ret i. Og så ville jeg gå til ministeren og sige, det kan vi bare ikke – fordi ingen minister kan lide at få en møgsag,” siger Peter Loft

Forskningslektor og centerleder ved Dansk Medie- og Journalisthøjskole Roger Buch fortæller, at der er sket en udvikling fra, at embedsmænd startede i bunden af et ministerium og kæmpede sig op gennem hierarkiet, og dermed havde størstedelen af sin karriere i ét ministerium, til at der er kommet flere skift mellem ministerierne.

”I dag er der en forventning om, at man skifter mellem forskellige ministerier i løbet af nogle år. Generalistprofilen afspejles i måden, man ansætter på, hvor man ønsker, at folk skifter mellem forskellige områder. Logikken er, at embedsmændene lærer rundt omkring og kan blive dygtig i forskellige ministerier, hvilket skaber en cirkulation, hvor folk placeres, hvor de passer bedst, og der kommer de bedste medarbejdere ud af det,” siger Roger Buch.

Denne udvikling har både fordele og ulemper, mener Roger Buch.

”Der er en åbenlys risiko for, at der mangler faglig ekspertise, og der er blevet længere og længere ned til den der ved noget om sagerne på de forskellige områder. Til gengæld får man medarbejdere, der måske er dygtigere til det politiske arbejde, hvilket også er vigtigt for politikerne, for der kan også komme skandaler ud af det, hvis embedsmændene ikke kan det politiske,” siger han.

Men selv om man har den faglige robusthed på sin side, kan der stadigvæk opstå tvivl omkring de svære beslutninger, der skal tages. Her mener Peter Loft dog stadigvæk, at fagligheden er en stor fordel.

“Der kan være situationer, hvor du befinder dig i en gråzone og siger, ja, vi løber en vis risiko ved det her, men så er det en mere kalkuleret risiko,” siger Peter Loft.

Beslutninger blev af Peter Loft overvejet så godt som muligt, før de blev ført ud i livet, og det betød ifølge ham, at det blev klarere, hvilken beslutning man skulle tage.

“Når jeg blev stillet over for et problem, så funderede jeg over, hvad det faglige rigtige var at gøre. Når jeg så har fundet ud af det, eller mine medarbejdere havde, så sad man og kiggede og sagde, hvordan vil ministeren reagere, hvis jeg går ind og præsenterer ham for det her? Hvordan vil Folketinget reagere? Hvad vil befolkningen sige? Og så kan man til sidst godt se, om der skal justeres lidt,” siger Peter Loft.

Sammenspillet mellem embedsmand og minister

Det er ministeren, der bestemmer, hvilken politik som skal føres i et ministerium. Derfor er det en vigtig balancegang, hvordan man arbejder i sammenspil med ministeren som embedsmand.

“Så der må jo ikke sidde en stridbar embedsmand og sige, det kan ikke lade sig gøre, nu stopper vi. Omvendt skal det heller ikke være en gelassen type, der siger, hvis det er det, du vil have, så er det også det, du får. Eller, jeg har ikke engang undersøgt, om der er en risiko for, at vi kommer i fængsel. Så det er en hårfin balance, hvor du altså hele tiden skal holde din faglighed oppe,” siger Peter Loft.

Selv om det er vigtigt at sige fra over for deciderede ulovligheder og i øvrigt gøre opmærksom på fagligheden, så skal man også kunne “spille spillet” som embedsmand og hjælpe ministeren videre med den politik, der bliver besluttet.

“Når du har sagt det fem gange, så skal du nok til at holde din kæft. Så har ministeren forstået det. Så kan man sige, det er måske ikke det, jeg ville have rådet til, men det er det, ministeren vil have, og nu gør vi det så godt, vi kan,” siger Peter Loft.

Samspillet mellem ministre og embedsværk kræver, at man respekterer hinanden ifølge Karsten Dybvad.

“Hvis man er i en konkret rådgivningssituation omkring et forslag, så må man forvente, at der er respekt fra begge sider. Hvis den respekt er svækket eller det politiske kommer til at dominere, så kommer det faglige til at blive svækket, og det er ikke ønskværdigt,” siger Karsten Dybvad.

Embedsmændenes ansvar for at sige fra gælder lovligheden, sagligheden og sandheden. Ministre må gerne træffe beslutninger på trods af de faglige anbefalinger – og også gerne ukloge beslutninger – bare det sker på et oplyst grundlag.

Referat fra vigtige møder

I forhold til regeringsbeslutninger har Dybvad-udvalget foreslået, at der i de centrale regeringsudvalg tages referat.

I forlængelse af det peger Dybvad-udvalget på en opfølgningsprocedure, så det bliver klart, hvad der skal gøres, når man har truffet en beslutning.

Udvalget foreslog også, at der skal være en formel procedure for at sikre, at en given beslutning er lovlig, inden den meldes ud.

“Det vil sige, at inden ministeren vælger en politisk beslutning ud, så har man sikret sig, at den er lovlig. Og det kan lyde som en trivialitet, men det er jo en god checklist, specielt hvis det skal gå stærkt. Ligger der et formelt krav, så kan man i hvert fald sige, at man ikke kommer til at glemme det eller gå forbi det punkt,” siger Karsten Dybvad.

Jørgen Grønnegård Christensen bakker egentlig op om idéen med flere skriftlige referater, men om det kommer til at ske, er han ikke sikker på. Derfor har han et andet forslag.

“Min bedste løsning er mere åbenhed, og det har med offentlighedsloven at gøre. Og så burde det indføres i de områder, der på konkrete tidspunkter er tunge og politisk væsentlige, så man der sørger for, at der er eksterne instanser, som kan forholde sig kritisk til beslutningsgrundlag og konsekvensvurderinger,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Her har professoren fra Aarhus Universitet flere konkrete eksempler på, hvor man skal sætte ind for at skabe mere åbenhed i det danske embedsværk.

“Man kunne gøre mere for at sikre for det første åbenhed omkring beslutningsprocesser og beslutningsgrundlag. Og for det andet, så kunne man også gøre mere for at sikre, at der uden for centraladministrationen er nogle processer og institutioner, som kritisk kan vurdere grundlaget og konsekvenserne af de beslutninger, der bliver truffet,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

I forhold til regeringsbeslutninger har Dybvad-udvalget foreslået, at der i de centrale regeringsudvalg tages referat.

I forlængelse af det peger Dybvad-udvalget på en opfølgningsprocedure, så det bliver klart, hvad der skal gøres, når man har truffet en beslutning.

Udvalget foreslog også, at der skal være en formel procedure for at sikre, at en given beslutning er lovlig, inden den meldes ud.

Jørgen Grønnegård Christensen bakker egentlig op om idéen med flere skriftlige referater, men om det kommer til at ske, er han ikke sikker på. Derfor har han et andet forslag.

Her har professoren fra Aarhus Universitet flere konkrete eksempler på, hvor man skal sætte ind for at skabe mere åbenhed i det danske embedsværk.

Skattesagen

Mens Peter Loft var departementschef i Skatteministeriet, blev han beskyldt for at agere politisk ved at gå daværende skatteminister Troels Lund Poulsens (V) ærinde. Peter Loft blev siden frifundet for at have handlet politisk på vegne af ministeren, men endte med at miste jobbet som departementschef i kølvandet af sagen.

Sagen gik kort sagt ud på, at Helle Thorning skattepapirer blev undersøgt af Skat for at have betalt for lidt i skat i forbindelse med, at hendes mand Stephen Kinnock rejste frem og tilbage mellem Danmark og sit hjemland England.

Ifølge Peter Loft virkede det som den rigtige beslutning at gå ind i sagen.

“Jeg gik ind, fordi jeg sagde, at det her er en sag af en vis kaliber, som jeg ikke er overbevist om, at Skat kan håndtere uden, at jeg kigger lidt over skulderen. Og det gik sådan mest på det kommunikative. Altså om de fik udtrykt sig korrekt, fordi vi regnede med, at den kendelse skulle offentliggøres og ville blive læst af 5 millioner mennesker, mens Skats normale afgørelse måske ville blive læst af to. Ikke 2 millioner, men to mennesker,” siger Peter Loft.

Han fortæller, at det var vigtigt for ham, at Skat fik udtrykt sig præcist og korrekt, og at han derfor valgte at gå ind i sagen for at undgå kritik af styrelsen og deraf ministeriet.

“Hvis nu det var studenten, der havde truffet afgørelsen. Fordi chefen var på ferie, og de andre havde travlt. Og man risikerede kritik for, at afgørelsen ikke var juridisk holdbar. Hvem ville ansvaret så falde tilbage på? Styrelsen eller ministeriet? Det sidste selvfølgelig. Ministeren ville få et problem, og jeg ville få et problem,” siger Peter Loft.

Derfor mener han selv, at det var en rigtig beslutning at træde ind og blande sig i styrelsens beslutning i stedet for at holde styrelse og departement adskilt.

“Jeg synes, det er en mærkelig kultur, at man læner sig tilbage og siger, ja, det er en svær sag, de har fået derude. Og vi ved også, at de knækker halsen på det. Men det kan ikke være anderledes,” siger Peter Loft.

“Det var jo ikke nogen succes. Men jeg vil den dag i dag stadig mene, at det var det rigtige at gøre,” lyder det videre.

Han mener ikke, at ministeren havde nogen indflydelse på, hvordan han agerede i den konkrete sag.

“Jeg blev beskyldt for at have gået Troels Lund Poulsens ærinde, og at han havde bedt mig om at blande mig. Og det bedyrede jeg, at han havde ikke havde bedt mig om at blande sig i den. Det var noget, jeg gjorde af egen drift, fordi jeg mente, det var det rigtige at gøre. Det mener jeg sådan set stadigvæk,” siger Peter Loft.

Behov for lovgivning på området

For embedsmændene er der en række love, der skal overholdes fra offentlighedsloven, forvaltningsloven, ministeransvarlighedsloven, styrelsesloven og grundloven. Der er dog også et kodeks for, hvordan embedsmænd skal agere ifølge god embedsmands-skik.

Det hedder Kodex VII og består af syv punkter embedsmændene i staten og kommunerne skal overholde. Kodekset blev udarbejdet af regeringen i 2015 i forbindelse med Bo Smith-udvalgets rapport, og det er en blanding af lovgivning på området og “blød lovgivning”, der har udviklet sig via betænkninger, kommissioner osv.

FAKTABOKS: Kodex VII

Lovlighed
Sandhed
Faglighed
Udvikling og samarbejde
Ansvar og ledelse
Åbenhed om fejl
Partipolitisk neutralitet

De syv pligter har til at opgave at vejlede embedsmænd i, hvordan de skal handle i forskellige situationer, så der er tillid til embedsmændenes arbejde. Ifølge Jørgen Grønnegård Christensen er Kodex VII et positivt tiltag.

“Sådan som Kodex VII er formuleret, vil jeg sige, man ikke kan gøre mere præcist. Fordi der er involveret så mange afvejningssituationer, som kan trække tingene i den ene eller den anden retning. Så det mener jeg i virkeligheden ikke, at man kan gøre bedre,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Selv om det er en fin idé teoretisk, mener Peter Loft ikke, at Kodex VII er brugbar for embedsmænd, der står i pressede situationer og har brug for vejledning.

”Jeg kunne godt lide at vide, om der er en eneste embedsmand, der nogensinde har siddet i en penibel situation og så fundet svar i Kodex VII,” siger Peter Loft.

Som et led af Dybvad-rapporten lavede konsulenthuset Rambøll en spørgeskemaundersøgelse blandt landets embedsmænd, hvor der blev konstateret et stort kendskab til Kodex VII i centraladministrationen, men 41 pct. af de adspurgte svarede dog samtidig, at Kodex VII er svært at efterleve, når man arbejder under tidspres fra ministeren.

Jørgen Grønnegård Christensen mener dog ikke, at det ville hjælpe med mere “hård lovgivning” som alternativ til Kodex VII.

“Det tror jeg ikke et øjeblik på. Det ville være ekstremt svært at formulere det på en præcis måde, fordi der virkelig er mange modsatrettede overvejelser, som skal fortælles hele tiden. Hvis man havde en formel lov på området, så ville det ikke skabe større klarhed om problemerne, end der er i dag,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Men selv, om det fungerer for det meste kan det alligevel gå galt ind i mellem. Peter Loft nævner eksplicit Instrukssagen mod den daværende Integrations- og Udlændingeminister Inger Støjberg, men også Minksagen synes at være et eksempel, hvor der ikke var helt styr på lovligheden.

Kommissioner er en af flere tiltag, der skal hjælpe med at holde embedsmændene ansvarlige, hvis sammenspillet er kørt skævt. Eksempler på andre tiltag er Ombudsmanden, Rigsrevisionen, undersøgelseskommissioner og granskningskommissioner.

Selv om nødbremserne umiddelbart er mange, mener Roger Buch ikke, at de er tilstrækkelige.

”Vi har kendt til problematikkerne siden Tamil-sagen i 1993, og der har været skandalesager lige siden. Det viser, at reglerne ikke er stærke nok. Diskussionen startede med Tamil-sagen og Nordskov-udvalget, og de problemer, der blev beskrevet dengang, er stadig aktuelle 30 år senere,” siger Roger Buch med henvisning til Nordskov-udvalget, der blev fremsat efter Tamil-sagen for at belyse problemer i samspillet mellem embedsværk og politikere.

Han mener, at reglerne er klare nok, men at de ikke følges i situationerne, hvor de er nødvendige.

”Når det går galt, nedsættes der et udvalg, som minder os om de eksisterende regler, men det virker ikke. Nye skandaler fører til nye undersøgelser, og de samme regler bliver stadig overtrådt. Vi kan ikke styre os ud af det med flere regler. Vi skal skabe en kultur i ministerierne, hvor reglerne tages alvorligt, selvom det kan gøre chefen eller ministeren skuffet. Folk skal ikke være bange for at sige fra,” siger Roger Buch.

Her fremhæver han bl.a. whistleblower-ordningerne som et godt tiltag, der allerede er gennemført. Men det er stadigvæk vigtigt at arbejde videre med kulturen i embedsværket ifølge Roger Buch.

”Når jeg ser på skandaler, som coronaskandalen, ser jeg de samme problemer gentage sig. Så tænker man, hvordan kan det lade sig gøre. Alle de her veluddannede, dygtige mennesker, der kender alle de her regler. Det sker jo, fordi der er skabt kulturer, hvor det er blevet vigtigere at gøre chefen, borgmesteren eller ministeren glad,” siger han.

Udover den nuværende lovgivning efterspørger Peter Loft en ny lovgivning, der skal gøre embedsmandens ansvar mere klart. Han medgiver dog, at han ikke selv har løsningen på, hvordan den skal se ud.

“Altså en lov om embedsmandens ansvar. Som jeg ikke selv er i stand til at lave. Det anerkender jeg med det samme. Det er bestemt ikke nemt at skrive den lov. Men det er ikke det samme, som man skal lade være med at gøre forsøget,” siger Peter Loft.

Har vi politisering i det danske embedsværk?

Når man taler med eksperterne, kan politisering betyde flere ting.

Der er først og fremmest den meget direkte politisering af embedsværket, hvor ministrene direkte udvælger topembedsmænd til at hjælpe dem føre sin politik.

“Det, man bl.a. mener med politisering, er, at man udnævner embedsmænd efter nogle partipolitiske kriterier. F.eks. hvis Socialdemokratiske regeringer udpeger ledende embedsmænd, som har holdninger, der ligger tæt oppe i Socialdemokratiet og tilsvarende med f.eks. Venstre,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Den type politisering mener Jørgen Grønnegård Christensen dog ikke, at vi ser i Danmark. Han mener i stedet, at embedsmændene i Danmark bliver rekrutteret og forfremmet ud fra en vurdering af faglige kompetencer.

Så er der den mere indirekte politisering, som også kan være sværere at vurdere, og der bl.a. af Jørgen Grønnegård Christensen i stedet bliver kaldt, at “man fra politisk side misbruger regeringsmagten i forhold til medarbejderne”.

Den syvende pligt i Kodex VII er, at embedsmanden har pligt til partipolitisk neutralitet, hvilket ifølge Karsten Dybvad er en vigtig del af embedsmandsarbejdet.

“Embedsmænd må ikke arbejde for en minister eller for en regering partipolitisk. Så det er sådan set meget enkelt,” siger Karsten Dybvad.

“En regering arbejder for at realisere sin politik, som den er formuleret. Og i den forstand arbejder man som embedsmand for at realisere den politik. Men, når vi taler om det partipolitiske, så er der jo tale om, at man skulle hjælpe en minister i en konkret partimæssig sammenhæng. Og det er ikke en opgave for en embedsmand,” fortsætter han.

Men hele rådgivningsopgaven kan være svær at klare uden en eller anden grad af politisering, fortæller Jørgen Grønnegård Christensen.

“Embedsmændene skal for det første rådgive på de præmisser, som ministeren og regeringen lægger frem. De skal loyalt arbejde for at fremme den politik, som regeringen eller de enkelte ministre gerne vil have ført. Og det følger jo vores parlamentariske demokrati, at det er på den måde,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

I spørgeskemaundersøgelsen fra Dybvad-udvalgets rapport svarer 28 pct. af de adspurgte embedsmænd, at en gang imellem, ofte eller meget ofte har valgt at ændre eller undlade en faglig betragtning af hensyn til et oplevet politisk ønske eller pres.

I Djøf er formanden bekymret for, at bevægelsen er for meget mod det politiske kontra det neutrale i embedsværket.

“Vi ser desværre nok, at politik handler stadigt mere om taktik, positionering og branding, og det tror jeg i nogle situationer udfordrer vores partipolitisk neutrale embedsværk. Jeg er bekymret for, at den fagligt-saglige rådgivning er under pres i disse år. Især fordi skiftende regeringer og deres ministre efterspørger stadig mere politisk-taktisk rådgivning. På den anden side ér politisk-taktisk rådgivning en kerneopgave i betjeningen af ministeren. Så det handler om at finde den rette formel,” siger Sara Vergo.

En ting Peter Loft har oplevet er, at det faglige er begyndt at fylde mindre hos embedsmændene, og at politisk snilde i stedet bliver vægtet højere, når man rekrutterer til de øverste poster i embedsværket.

”Sådan en nørd som mig, der var vokset op i eget system og sad 30 år i samme ministerium, findes jo ikke mere. Nu tjekker topembedsmændene ind og ud og sidder to år ad gangen, og så skal de prøve noget helt andet. Der er ikke nogen, der rekrutterer specifikt på deres faglige grundlag. Det er i stedet deres evne til at agere politisk rådgiver, og sådan noget, der er afgørende i dag,” siger Peter Loft.

Ifølge ham kan det være med til at betyde flere møgsager, da der som konsekvens i højere grad bliver taget politiske hensyn, og det faglige ikke vejer lige så tungt.

Problemet er ifølge Peter Loft, at hvis en nyuddannet fuldmægtig kommer ind på departementschefens kontor og fortæller at et prestigeprojekt skal droppes eller genovervejes pga. faglige hensyn, så vil departementschefen ikke have fagligheden til at vurdere sagen selv, og ministeren har samtidig heller ikke fagligheden, og derfor kommer de politiske hensyn til at fylde mere.

“Jeg kunne godt forestille mig, at der efterhånden er kommet et miljø, hvor de yngste fuldmægtige ikke tør at gå ind og sige, at det der prestigeprojekt, det må vi altså opgive, fordi det holder ikke. Fordi det politiske er så stærkt, eller bevågenheden på det politiske er så stærk, at det tryner det faglige,” siger Peter Loft.

Overordnet set mener Karsten Dybvad dog, at embedsværket i Danmark agerer som det skal. Her fremhæver han bl.a. begrebet “Getting to Denmark”. Et begreb, der er blevet brugt af den amerikanske politolog Francis Fukuyama om, at Danmark har en efterstræbelsesværdig forvaltningsmodel.

“Derfor synes jeg, at man bliver nødt til at respektere, når man ser ind i alle de her problemstillinger, at vi som udgangspunkt i hvert fald historisk er blevet anerkendt for at have en særdeles attraktiv forvaltning af vores samfund,” siger Karsten Dybvad.

Print Friendly